Экономическая библиотека

Учебники по экономике

2.1.3. Бюджетный федерализм. Основы межбюджетных отношений в РФ

  Бюджетный федерализм - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, направленные на обеспечение целостности и- единства бюджетной системы страны как федеративного государства.
  Принцип бюджетного федерализма (ответственность регионов за обеспечение поступления доходов в федеральный бюджет для решения общих проблем и ответственность центра за реализацию его полномочий на местах) осуществляется посредством разработки и реализации политики доходов и расходов, а также на основе межбюджетных трансфертов.
  Трансферты - осуществляемые на безвозмездной основе финансовые потоки из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации, а также из бюджетов субъектов Федерации в местные бюджеты.
  Правовой основой практикуемых сегодня межбюджетных трансфертов является конституционное и законодательное закрепление определенных полномочий за всеми уровнями бюджетной системы, а также финансирование их реализации каждым уровнем государственного управления. Экономической основой межбюджетных трансфертов является экономическое единство страны, государственная собственность на недра и другие природные богатства, а также на инфраструктуру, а в связи с этим - наличие бюджетного сектора в экономике и социальной сфере.
  В российской практике межбюджетные трансферты осуществляются в основном по вертикали (т. е. сверху вниз), в связи с чем в федеральном бюджете ежегодно предусматривается выделение средств субъектам Федерации по разделу функциональной структуры расходов бюджета «Межбюджетные трансферты». До 2004 г. включительно этот раздел назывался «Межбюджетные отношения», а в бюджетной классификации - «Финансовая помощь бюджетам других уровней». В новой редакции Бюджетного кодекса РФ понятие «межбюджетные отношения» заменено понятием «межбюджетные трансферты». В связи с этим из данного раздела межбюджетные кредиты исключены, поскольку предоставляются на возвратной основе, т. е. не являются трансфертами. Это более точно отражает суть отношений центра и регионов. В действительности в понятии «трансферты» подчеркивается не факт самых различных отношений центра и регионов, а факт финансовых потоков «сверху вниз». Между бюджетами (это всего лишь финансовые планы) отношений быть не может, финансовые отношения могут быть между органами власти федерального, субфедерального и муниципального уровней.
  Межбюджетные трансферты включают также трансферты из федерального бюджета в бюджеты государственных внебюджетных фондов, что связано и с недостатком средств единого социального налога для финансирования потребностей этих фондов, и с необходимостью передачи средств федерального бюджета и других бюджетов в бюджеты внебюджетных фондов (например, из местных бюджетов в бюджет медицинского страхования средства поступают для страхования неработающего населения).
  Роль межбюджетных отношений в реализации принципа федерализма определяется качеством этих отношений, их обоснованностью, учетом особенностей государственного устройства России и региональных особенностей развития ее экономики. В настоящее время предпринимается немало усилий по обоснованию различных моделей бюджетного федерализма, однако модели, параметры которой удовлетворяли бы и федеральный центр, и субъекты РФ, и муниципальные образования, пока не создано. Это связано с чрезвычайной сложностью механизма экономического выравнивания условий жизни в регионах.
  Как социально-экономическая категория, бюджетный федерализм имеет объективное содержание и выражает системно организованную совокупность финансовых потоков между субъектами межбюджетных отношений. Воздействуя на процесс организации межбюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство реализует политику межбюджетного регулирования. Более обстоятельно высказанное суждение можно представить схематично (рис. 2).
  Важнейшим признаком федеративного государства является равноправие его субъектов, которое имеет два аспекта:
  1. Субъекты Федерации - равноправная сторона взаимоотношений, в том числе бюджетных, с Федерацией. В отличие от унитарных государств в Федерации отсутствует административное соединение региональных властей центральным: те и другие наделены властными полномочиями непосредственно населением и потому в рамках своей компетенции самостоятельно выполняют возложенные на них функции.
  2. Субъекты Федерации равноправны по отношению друг к другу. Это предполагает использование единых принципов и механизмов разграничения предметов ведения и полномочий в налогово-бюджетной сфере. Недопустимы как предоставление на индивидуальной основе льгот и привилегий отдельным субъектам Федерации, так и дискриминация тех или иных регионов. Это не значит, что не могут быть сделаны те или иные исключения, но все они должны базироваться на соблюдении общих для всех регионов критериев, условий и процедур.
  Самостоятельность бюджетов субъектов Федерации подразумевает закрепление собственных источников доходов; право самостоятельно определять направления и условия расходования бюджетных ассигнований; недопустимость изъятия дополнительных ходов и неиспользованных средств при исполнении бюджета; право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, которые были приняты федеральными органами власти и управления; предоставление налоговых и иных льгот только за счет собственных бюджетных доходов.
  Законодательное разграничение бюджетной ответственности предполагает закрепление за каждым уровнем бюджетной системы финансирования тех или иных расходов. Такое разграничение базируется на общих принципах разделения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти и управления. Недопустимы как передача необеспеченных соответствующими доходными источниками бюджетных расходов на нижестоящие уровни бюджетной системы, так и нерациональное использование субъектами Федерации ресурсов национальной бюджетной системы.

Рис. 2. Соподчиненность категорий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения»

Рис. 2. Соподчиненность категорий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения»

  В практике федеративных государств используются механизмы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. При горизонтальном выравнивании один регион оказывает финансовую поддержку другому, как правило, соседнему, чтобы различия в условиях жизни людей не были основанием для неоправданной миграции населения. Подобное практикуется, например, в Германии.
  «Вертикальное» выравнивание бюджетных доходов проводится таким образом, чтобы сбалансировать доходы и расходы каждого уровня национальной бюджетной системы. Такое выравнивание осуществляется путем закрепления за субъектами Федерации доходных источников на основе общих для данной бюджетной системы принципов и методов. Определяющее значение при этом имеет способ разделения налоговых поступлений. Существует три подхода к решению этой проблемы:
  1) Федерация, ее субъекты и органы местного самоуправления имеют «собственные» налоги, которые полностью поступают в соответствующие бюджеты;
  2) поступления от одних и тех же общегосударственных налогов делятся в определенной пропорции между уровнями бюджетной системы;
  3) федеральными и региональными властями вводятся собственные ставки по одному и тому же налогу.
  Каждый из этих способов разделения налоговых поступлений имеет свои преимущества и недостатки, определяемые обоснованностью распределения налогов между бюджетами различных уровней.
  В бюджетной практике собственными доходами бюджетов называются доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ и включающие в себя налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления. При этом финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета.
  Регулирующие доходы в Бюджетном кодексе РФ определяются как федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым на постоянной или долговременной основе устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты.
  Наличие у региональных и местных бюджетов регулирующих доходных источников наряду с функционированием системы межбюджетного субсидирования и механизма внутрибюджетных заимствований порождает перераспределение бюджетных средств между бюджетами. Формы такого перераспределения должны быть взаимоувязаны между собой, механизм их предоставления унифицирован для всех субъектов Федерации, а внутри них - для всех административно-территориальных образований. «Вертикальное» выравнивание бюджетных доходов проводится одновременно с частичным перераспределением бюджетных ресурсов между регионами. Для любой федерации это один из наиболее сложных вопросов, в связи с чем критерии выделения регионов, получающих финансовую помощь, размеры, формы и процедуры предоставления этой помощи требуют законодательного урегулирования. Действующая в настоящее время единая для всех регионов формула выравнивания, устанавливающая количественные параметры распределения централизованной помощи, как показывает практика, позволяет разрешить противоречие между бюджетной самостоятельностью субъектов Федерации и их зависимостью от поступлений из федерального бюджета.
  Специфика российского бюджетного федерализма состоит в том, что при наличии 88 территориальных систем управления бюджетными ресурсами вследствие значительного разрыва между уровнями бюджетной обеспеченности регионов функционируют принципиально разные схемы управления бюджетами регионов-доноров и регионов-реципиентов, хотя экономический потенциал любого региона создавался и создается на протяжении десятилетии усилиями всей страны. В подлинной федерации неприемлемо закрепление статуса «доноров» и «реципиентов», поскольку юридически они равноправны, а если имеют различную бюджетную обеспеченность и различный финансовый потенциал, то, как правило, в результате места и роли соответствующих субъектов в экономической и социальной системе страны в зависимости от всей совокупности обстоятельств и факторов.
  Для экономики федеративного государства неприемлема излишняя концентрация бюджетных средств как на федеральном уровне, так и на уровнях субъектов Федерации и местного самоуправления. В первом случае неизбежно нарастание социальной напряженности в обществе, поскольку большая часть конституционных прав граждан реализуется за счет средств бюджетов республик, краев и областей, районов и городов, экономика и социальная сфера которых развиты не в одинаковой степени по ряду объективных причин, включая естественные (географические, природно-климатические и прочие) факторы. Во втором случае может произойти ослабление реализации государственных функций, неизбежно ведет к спаду производства, снижению доходов консолидированного бюджета, иным негативным социальным последствиям.
  Экономическая политика в федеративном государстве является результатом согласованных усилий, взаимодействия всех уровней власти в решении как федеральных, так и региональных задач социально-экономического развития страны. Основной вопрос федеративных отношений - разграничение полномочий по предметам совместного ведения и усиление компетенции и ответственности местных и региональных властей в обеспечении функций социальной сферы. В соответствии с принципом субсидиарности местные органы власти, субъекты РФ передают центру только те полномочия, которые не в состоянии реализовать собственными силами.
  Доходы территориальных бюджетов (региональных и местных) формируют основу территориальных финансовых ресурсов, обеспечивают материальную базу для выполнения возложенных на соответствующие органы государственной власти функций. Воздействие местных властей на процессы социально- экономического развития на территории соответствующих административных образований непосредственно зависит от устойчивости доходной базы региональных и местных бюджетов.
  Разграничение бюджетных доходов в Российской Федерации в настоящее время предусматривает использование как собственных, так и передаваемых на постоянной или долговременной основе долевых отчислений от собственных доходов более высокого уровня бюджетной системы. Иначе говоря, в системе межбюджетных трансфертов ключевую роль играют формы перераспределения средств из бюджета одного уровня на другой.
  В процессе исполнения утвержденных бюджетов не исключено увеличение или уменьшение доходов или расходов по независящим от соответствующего органа власти причинам, например в результате совершенствования налогового и бюджетного законодательства, перераспределения полномочий по финансированию определенных расходов и т. п. Операции по передаче средств из одних бюджетов в другие, связанные с возникновением указанных условий, также относят к взаимным расчетам, а сами средства называют бюджетными компенсациями. Это суммы, утверждаемые и перераспределяемые в бюджеты другого уровня для возмещения недостаточных доходов и покрытия возрастающих расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня.
  Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:
  - распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
  - разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
  - равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
  - выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
  - равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
  Основная нагрузка в межбюджетных трансфертах приходится на Фонд финансовой поддержки регионов. Средства из этого фонда выделяются в зависимости от динамики доходности регионов. Если закрепленные за регионом доходы сокращаются так, что их недостаточно для финансирования расходов на уровне покрытия расходных обязательств, то регион должен быть профинансирован за счет средств федерального бюджета на уровне «подтягивания» его расходов до установленного федеральным законом о бюджете уровня, определяемого нормативами финансирования ЖКХ, здравоохранения, культуры, транспорта, сельского хозяйства, начального и среднего образования и других звеньев бюджетной сферы.
  Принципиальная схема межбюджетных отношений представлена в таблице 1.
  Трансферты государственным внебюджетным фондам из федерального бюджета предусмотрены ст. 129 Бюджетного кодекса РФ.
  Государственная поддержка территорий осуществляется в разнообразных формах.
  Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в форме:
  - финансовой помощи субъектам РФ, в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в соответствии со ст. 131 Бюджетного кодекса РФ и субсидий в соответствии со ст. 132 Бюджетного кодекса РФ;
  - субвенций бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда компенсаций в соответствии со ст. 133 Бюджетного кодекса РФ и иных субвенций;
  - финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований, предоставляемой в случае и в порядке, установленных федеральными законами;
  - иных безвозмездных и безвозвратных перечислений.

Таблица 1. Содержание межбюджетных трансфертов

Таблица 1. Содержание межбюджетных трансфертов

  В пределах и по принципам межбюджетных отношений строятся отношения федерального бюджета с бюджетами государственных внебюджетных фондов.
  Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
  Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, для которых в двух из трех последних отчетных лет доля указанных дотаций в общем объеме собственных доходов превышала 50%, в течение трех финансовых лет, начиная с очередного финансового года, предоставляются при условии подписания и соблюдения условий соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации. Порядок заключения указанных соглашений и контроля за их исполнением устанавливается Правительством РФ.
  Федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ могут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и (или) местным бюджетам. При несоблюдении органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством, Министерство финансов РФ вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) соответствующим субъектам Российской Федерации (муниципальным образованиям).
  В основе системы финансовой помощи субъектов РФ лежит необходимость выравнивания уровней бюджетной обеспеченности регионов. Финансовая помощь бюджетам субъектов РФ осуществляется в виде:
  - дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
  - субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
  - дотаций и субсидий из федерального бюджета.
  Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ предоставляются из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Дотации из этого фонда предоставляются субъектам РФ, уровень расчетной обеспеченности которых не превышает установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
  Субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития в составе федерального бюджета предоставляются из Федерального фонда регионального развития.
  Субсидии для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в составе федерального бюджета предоставляются из Федерального фонда софинансирования социальных расходов.
  В соответствии с законодательством РФ бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам могут быть предоставлены иные дотации и иные субсидии из федерального бюджета.
  Согласно гл. 16 Бюджетного кодекса РФ, к фондам, формируемым для осуществления межбюджетных трансфертов, относятся:
  - Фонд финансовой поддержки субъектов РФ;
  - Федеральный фонд компенсаций;
  - Федеральный фонд регионального развития;
  - Фонд софинансирования социальных расходов;
  - Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов;
  - региональный Фонд финансовой поддержки поселений:
  - региональный Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
  - региональный Фонд компенсаций.
  Функционирование каждого фонда осуществляется в соответствии со строго определенными целями и формами предоставления финансовой помощи.
  Можно представить цели их создания и реальные потоки денежных средств из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образования по следующей схеме:
  - Фонд финансовой поддержки субъектов РФ - общее выравнивание (дотации);
  - Федеральный фонд компенсаций - финансирование делегированных полномочий (субвенции);
  - Федеральный фонд регионального развития - инвестиционные проекты (субсидии);
  - Фонд софинансирования социальных расходов - поддержка на долевой основе приоритетных расходов (субсидии);
  - Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов - поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ (субсидии).
  В соответствии со статьей 135 Бюджетного кодекса РФ предусмотрены межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, которые предоставляются в форме:
  - дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
  - субсидий местным бюджетам;
  - субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;
  - субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;
  - иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.
  Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
  Статья 137 Бюджетного кодекса РФ предусматривает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений.
  Порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.
  Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.
  Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в части, касающейся предоставления дотаций поселениям (за исключением городских округов), могут полностью или частично распределяться между указанными поселениями исходя из уровня их расчетной бюджетной обеспеченности. Право на получение указанных дотаций имеют все городские и сельские поселения (за исключением городских округов) субъекта Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений (за исключением городских округов).
  Уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом городского или сельского поселения (за исключением городских округов), исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по городским и сельским поселениям (за исключением городских округов) данного субъекта Российской Федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
  Определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений производится по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов городских и сельских поселений (за исключением городских округов), перечня бюджетных услуг и показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
  Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений (за исключением городских округов) показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных поселений не допускается.
  Также в Бюджетном кодексе РФ предусмотрены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)
  В составе бюджетов субъектов РФ могут быть образованы региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований, региональные фонды компенсаций, фонды муниципального развития субъектов РФ, региональные фонды софинансирования социальных расходов и региональные фонды реформирования муниципальных финансов. Их функции аналогичны тем, которые возложены на соответствующие федеральные фонды межбюджетного регулирования.

 
© www.eclib.net