Экономическая библиотека

Учебники по экономике

4.1.2. Виды и формы государственного и муниципального долга

  Государственный долг образуется в результате осуществления государственными органами различных видов заимствований. Долг органов государственного управления является органичным элементом в системе финансовых отношений, структуре активов и пассивов экономики. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, «государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией».
  С материальной точки зрения внутренний государственный долг представляет собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.
  С экономической точки зрения внутренний государственный долг представляет собой задолженность государственных органов как результат формирования дополнительных ресурсов государства, направленных на разрешение противоречий между экономическими и социальными потребностями общества на основе займов денежных средств у частных лиц, институтов негосударственного сектора.
  Долговые обязательства - это сложная категория, отличающаяся, во- первых, по форме образования и обслуживания; во-вторых, по объектам долговых отношений; в-третьих, по срокам обязательств. Основные формы долговых обязательств Российской Федерации следующие: кредитные соглашения и договора; государственные ценные бумаги; договора о предоставлении гарантий Российской Федерацией, договора поручителей Российской Федерации; переоформленные долговые обязательства третьих лиц в госдолг Российской Федерации; соглашения и договора Российской Федерации о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств. Во временном разрезе выделяются: краткосрочные (до 1 года); среднесрочные (свыше 1 года до 5 лет); долгосрочные (свыше 5 лет до 30 лет) обязательства.
  Для финансирования бюджетного дефицита государство прибегает к внешним и внутренним заимствованиям, в результате чего и формируется государственный долг. Увеличение долга происходит в результате капитализации процентов по ранее полученным кредитам. Кроме того, он увеличивается вследствие обязательств, принятых государством к исполнению, но по различным причинам не профинансированных в срок.
  В настоящих условиях государственный долг находится в центре экономических проблем страны, что требует самого пристального внимания к этой экономической категории и проблемам, с ней связанным. В общей постановке в проблеме государственного долга можно выделить следующие основные аспекты: структура и динамика государственного долга; механизм управления, обслуживания и реструктуризации долга; влияние государственного долга на развитие экономики страны.
  Очевидно, что государство может и должно брать в долг на нормальных, естественных и разумных основах и условиях. Нормальный долг является реальным свидетельством доверия к государству со стороны кредиторов - как физических, так и юридических лиц. Практически в эффективной, нормально развивающейся, стабильной экономике государственный долг не является ключевой проблемой развития и жизнедеятельности общества. Как правило, государственный долг возрастает на этапах активного экономического роста, так как развивающаяся экономика, модернизируемое производство требуют определенных вложений, в том числе государственных.
  Однако госдолг растет и в стагнирующей экономике, в которой спад производства в течение длительного времени предопределяет все динамические процессы развития макроэкономики. В этом случае основным источником покрытия затрат государства являются монетарные каналы финансирования государственного долга.
  Государственный долг активно влияет на воспроизводственный процесс. Анализ долговой ситуации в определенной степени основывается на понятии «долгового навеса», суть которого заключается в том, что количество уже взятых государством обязательств начинает вызывать опасение относительно способности страны погасить их в полном объеме и в определенные сроки. Возникновение «долгового навеса» и возможность его снятия тесно связаны с состоянием реального сектора экономики.
  Оценка государственного долга в плане его влияния на развитие экономики неоднозначна. Значительный госдолг оказывает серьезное негативное воздействие на экономику, так как его рост (или рост расходов по его обслуживанию) ведет к сокращению инвестиций в производительный капитал (особенно при использовании государственных заимствований на нужды текущего потребления государства через государственные ценные бумаги). Значительный дефицит бюджета обусловливает нарастание госдолга и расходов на его обслуживание, что обостряет расходные проблемы государственного бюджета.
  Однако необходимо учитывать, что государственный долг (особенно его внутренняя составляющая) является задолженностью населения самому себе, а использование этой задолженности может обеспечить решение многих экономических проблем развития страны. Опыт многих стран показывает, что сам по себе дефицит бюджета и нормальный госдолг не являются негативными факторами, так как позволяют решить на определенных этапах развития сложные экономические проблемы.
  Формирование долговой экономики происходит и активизируется в результате разрушения институциональной структуры экономических отношений, реальных институтов нормальной социально-рыночно ориентированной экономики. Формы проявления этого разрушения проявляются в следующем: критическое сжатие бюджета страны (по отношению к экономическому и финансовому потенциалу), огромный рост теневой экономики; высокий уровень неплатежей (во многих сегментах экономики); долларизация экономики; демонетизация и бартеризация экономики. В нормальных рыночных условиях дефицит возникает, когда уровень инвестирования в стране значительно превышает уровень накопления.
  Сложность объекта требует выработки определенного подхода к классификации состава долга. При этом возможно использование двух подходов: во- первых, использование принятой бюджетной классификации (в этом случае в структуре долга появляется ряд статей конъюнктурно-оперативного порядка) и, во-вторых, использование укрупненных долговых статей, близких по функциональному назначению (в этом случае преобладают институциональные признаки долговых статей).
  Основополагающим для всех классификаций долга является деление его на внешний и внутренний долг. Внутренний и внешний долги имеют существенные социальные отличия. Внешний долг ассоциируется (и практически означает) с долгом человека, задолжавшего другим людям (долг страны другим странам). Внутренний долг - это «долг самим себе» (заимствования государства у субъектов рынка и физических лиц).
  В международной практике существуют два принципиально разных определения внешнего долга: либо как совокупный долг нерезидентам, либо как задолженность, выраженная в иностранной валюте. Так, в комментариях к расчетам, осуществляемым МВФ, говорится, что различие между внутренним и внешним долгом основывается, где возможно, на принципе, является ли заемщик резидентом или нет. Однако в иных случаях используется принцип валюты, в которой выражены долговые обязательства.
  В соответствии с рекомендациями Международного валютного Фонда в качестве внутреннего долга рассматриваются обязательства органов госуправления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются резиденты, внешним долгом считается государственная задолженность перед нерезидентами. Практически факт отнесения владельцев долговых обязательств к резидентам или нерезидентам имеет первостепенное значение при определении структуры государственного долга. Данная ключевая классификация на практике дополняется еще классификационных схем, к которым относятся: классификация долга по типу кредитора (держателя долгового обязательства) и по типу долгового обязательства. Классификация долга по типу кредитора важна при анализе влияния государственной задолженности на функционирование всей экономики и ее отдельных сегментов. Так, при распространении операций с государственными долговыми обязательствами на вторичном финансовом рынке их распределении по категориям владельцев определяется как спецификой государственного заимствования, так и условиями функционирования кредитно-банковской системы (спрос на банковские ссуды, величина резервов банков, портфель государственных ценных бумаг и др.).
  Принципиальная классификация госдолга по типу кредитора, имеет следующий вид:
  - внутренний долг (органам кредитно-денежного регулирования коммерческим банкам, другим членам государственного сектора и прочим финансовым учреждениям);
  - внешний долг (международным организациям, органам управления зарубежных государств, прочая внешняя задолженность, включая банковские ссуды и авансы, кредиты поставщиков).
  Классификация долга по типу долгового обязательства имеет важное аналитическое значение, так как она выявляет типы долговых активов и характеризует типы активов, которыми, располагают кредиторы;
  - внутренний долг (долгосрочные облигации, краткосрочные облигации и векселя, долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям, краткосрочные ссуды и векселя, не отнесенные к другим категориям);
  - внешний долг (аналогично перечню статей внутреннего долга).
  В соответствии с Бюджетным кодексом РФ внешний государственный долг - это долговые обязательства РФ как заемщика пли гаранта погашения займов другими заемщиками перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, выраженные в иностранной валюте.
  Таким образом, в России главным критерием деления долга на внутренний и внешний является валюта, в которой выражены долговые обязательства.
  На мировом финансовом рынке государство, прибегая к внешним заимствованиям, выступает в качестве заемщика, а, предоставляя кредиты иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, становится кредитором. Внешние займы, так же как и внутренние, предоставляются на условиях срочности, платности и возвратности.
  В категорию «государственный долг» включаются все признанные долги Российской Федерации. Задолженность, формирующая государственный долг, возникает в результате заимствования в денежной форме, выпуска долговых обязательств для оплаты принятых на себя долгов других экономических субъектов, «безденежного» выпуска долговых обязательств. Погашение накопленного долга может происходить различными способами: денежными выплатами, обменом долгового обязательства на налоговые освобождения, отказом от уплаты, аннулированием задолженности кредиторов, принятием задолженности другим органом и др.
  Государственный долг оценивается по номинальной стоимости, так как он представляет собой сумму непогашенных обязательств, выплачиваемую при наступлении срока выплаты. Долг - это состояние (запас), а не движение (поток), так как он оценивается на определенную дату, а его изменение в определенном периоде (между датами) происходит за счет чистого заимствования (заимствование минус погашение).
  Величина государственного долга в национальной части в задолженности зависит от динамики обменного курса. Если в период между датами определения величин задолженности обменный курс изменился, то переоценка суммы внешнего долга, выраженного иностранной валюте, в рубли служит одним из факторов изменения общей величины государственного долга.
  Это особенно важно в связи с тем, что структурно государственный долг складывается из двух частей: основной долг и непогашенный долг, включающий кроме основного еще и проценты на долговые суммы. К этому надо добавить, что государственный долг - это не только объем заимствований госорганов, но и долги внебюджетных фондов всех уровней государственного управления.
  Необходимо также учитывать и федерально-региональную структуру государственного долга. На практике различают государственный долг, образовавшийся в результате бюджетной задолженности федерального правительства. Собственно этот долг и фигурирует во всех оценках ситуации с госзаимствованиями. Но более правильно было бы говорить о консолидированном государственном долге, включающем задолженность региональных и муниципальных органов власти.
  Юридической основой использования института государственных заимствований и государственного долга являются Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ.
  Бюджетный кодекс РФ определяет источники финансирования дефицитов бюджетов всех уровней. В ст. 94 - 96 предусмотрены источники покрытия дефицита федерального бюджета, среди которых значатся внутренние и внешние заимствования. Для субъектов РФ - государственные займы, бюджетные кредиты, получаемые из других бюджетов РФ, и кредиты кредитных организаций.
  Прежде бюджетные кредиты регулировались нормами Бюджетного кодекса РФ в рамках раздела «Межбюджетные отношения». В связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ законом о 26 апреля 2007 г. предоставление бюджетных кредитов бюджетам других уровней регулируется нормами  ст. 93 -93 , имеющими отношение к государственному долгу, т. е. за пределами раздела «Межбюджетные трансферты». Это естественно: бюджетное кредитование связано с проблемой государственного кредита. Возможны бюджетные кредиты за счет средств целевых иностранных кредитов.
  В Бюджетном кодексе РФ предусмотрены процедуры управления государственным долгом и внешними долговыми требованиями, к которым относятся внешние активы. В новой редакции Бюджетного кодекса это понятие не применяется (ст. 122).
  Статьями 97 - 128 Бюджетного кодекса РФ предусмотрен порядок управления государственным долгом, включающий совокупность мер, связанных:
  1) с регулированием его объема и структуры;
  2) определением условий новых заимствований и изменением ранее выпущенных займов;
  3) регулированием рынка заимствований;
  4) определением условий погашения и обслуживания государственного долга;
  5) определением условий предоставления государственных гарантий;
  6) контролем за целевым использованием средств и с учетом объема, состава и структуры долговых обязательств, перспективы их погашения и уплаты процентов по ним, а также с учетом объема, состава и структуры и изменения в динамике внешних требований государства.
  В соответствии со ст. 101 Бюджетного кодекса РФ, управление государственным долгом РФ осуществляет Правительство РФ, соответственно управление долгом субъектов Федерации и муниципальных образований осуществляют органы исполнительной власти соответствующих уровней и органы местного самоуправления. Агентом правительства по операциям, связанным с внешним долгом, является Внешэкономбанк, агентом по операциям, связанным с управлением внутренним долгом, - Центральный банк РФ. Статьей 102 Бюджетного кодекса РФ установлено, что каждый орган управления долгом соответствующего уровня не несет ответственности по долгам органов власти других уровней.
  Право осуществления государственных внешних заимствований принадлежит не только Российской Федерации. Внешние заимствования могут осуществлять (при определенных действиях) субъекты РФ. Они вправе выпускать внешние облигационные займы. Субъекты РФ и муниципальные образования могут получать от Российской Федерации гарантии и кредиты в иностранной валюте, но это не ведет к образованию их внешнего долга (п. 3 ст. 104).
  При принятии бюджета на очередной финансовый год определяются:
  - верхний предел государственного внешнего долга РФ;
  - верхний предел внешнего долга перед РФ;
  - предел предоставления гарантий третьим лицам.
  Предельный размер государственных внешних заимствований, как правило, не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного внешнего долга.
  При разработке проекта бюджета на очередной финансовый год в обязательном порядке должна быть разработана и одобрена Программа государственных внешних заимствований. Эта программа представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, общего объема заимствований, объема использованных средств по займу до начала финансового года и объема заимствований в данном финансовом году. В программе государственных внешних заимствований РФ должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн дол., на весь срок займа.
  Правительство РФ имеет право на осуществление внешних заимствований, не включенных в Программу, только в том случае, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга. Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования РФ.
  В Программу государственных внешних заимствований РФ в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.
  Как правило, Правительство РФ не имеет права внешних заимствований, не включенных в программу заимствований. Из этого правила может быть исключение, если новые заимствования связаны с реструктуризацией долга и ведут к его сокращению. Допускался внесение изменений в предельные объемы государственных внешних заимствований, но при этом вносятся изменения в федеральный закон о бюджете, где эта величина находит отражение.

 
© www.eclib.net