Экономическая библиотека

Учебники по экономике

4.1.3. Основные методы управления государственным долгом РФ

  Посредством государственных заимствований органы власти получают дополнительные финансовые ресурсы, необходимые для финансирования общегосударственных потребностей, не обеспеченных доходами. Государство становится полноправным участником рынка капиталов, его долговые обязательства погашаются за счет бюджетных средств (доходов), золотовалютных резервов страны, финансовых ресурсов, полученных от продажи государственной собственности, а также новых заимствований.
  Бюджетная, долговая и валютная политика государства неразрывно связаны между собой: государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста. Рано или поздно заимствования выходят за рамки возможностей государства, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвестиционные и другие цели, не связанные с погашением и обслуживанием долга. Необоснованная бюджетная, денежно-кредитная и курсовая политика государства вызывает неуверенность на финансовых рынках в отношении инвестиционного климата, побуждая инвесторов к выдвижению требований более высокой премии за риск. Это особенно касается стран, развивающих и формирующих рынки ценных бумаг, где заемщики и кредиторы могут воздержаться от принятия долгосрочных обязательств, что может негативно отразиться на развитии финансовых рынков и экономическом росте.
  Существование государственного долга автоматически подразумевает наличие обязанности государства по управлению им. Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга.
  Управление государственным и муниципальным долгом - область публичного финансового менеджмента. Это означает, что все вопросы регулирования объема и структуры государственного внутреннего и внешнего долга решаются публично, с участием законодательной (представительной) власти. В частности, парламент РФ ежегодно в законе о федеральном бюджете предусматривает предельные объемы государственных внутренних и внешних заимствований, предельный объем государственного внутреннего и внешнего долга на конец бюджетного года. Парламент рассматривает и одобряет программы государственных внутренних и внешних заимствований на соответствующий год, программу предоставления Российской Федерацией внешних займов. В бюджетах всех Уровней бюджетной системы РФ ежегодно предусматриваются объемы расходов по погашению и обслуживанию государственного (муниципального) долга соответствующего уровня, в связи с чем определяются и так называемые процентные расходы, связанные с уплатой процентов по долгам. Управление процентными расходами бюджетов является одним из важнейших направлений деятельности государства, связанных с управлением внешним долгом, поскольку от уровня и доли в общей сумме расходов бюджета процентных расходов зависит доля непроцентных расходов, которые Реально определяют финансирование бюджетной сферы. Кризисное состояние экономики и рост долгового бремени, как правило, сопровождаются и ростом бремени процентных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы.
  Цель управления долгом - нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению. Кроме того, целью управления государственным долгом являются выработка экономически обоснованного соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, поддержание объема долга на экономически безопасном уровне. Поэтому система управления государственным долгом должна быть ориентирована на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, а государство выступать координатором и гарантом производственных инвестиций в рамках выработанной стратегии экономического роста.
  Управление внешним государственным долгом - это регулируемая нормами права совокупность мероприятий государства по использованию долговых отношений, направленных на погашение долговых обязательств и формирование благоприятных социально-экономических условий развития страны, одно из направлений финансовобюджетной политики страны, связанное с деятельностью государства на внешних финансовых рынках в качестве экономического субъекта-заемщика и гаранта. Оно предусматривает привлечение финансовых ресурсов путем размещения ценных бумаг или других источников, погашение и обслуживание долговых обязательств. Для этих целей необходим анализ социально-экономического развития государства на перспективу, оценка методов финансирования бюджетного дефицита и возможных источников его покрытия, определение предельно допустимых размеров государственного долга, рационализация его состава и структуры, мер по стабилизации размеров, оценка влияния государственного долга на развитие экономики страны.
  К важнейшим мерам по управлению внешним государственным долгом относятся установление предельных объемов государственного внешнего долга; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии государственных ценных бумаг; расходы на обслуживание внешнего государственного долга; верхние пределы государственных внешних гарантий. Чрезмерный рост внешнего государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы.
  В связи с этим также следует учитывать, что система управления государственным внешним долгом по своей политико-экономической сути должна включать определение цели и обоснованность государственных заимствований, минимизацию стоимости долга для заемщика, эффективное использование, учет и контроль за расходованием привлекаемых ресурсов, усиление инвестиционного характера займов, обеспечение своевременного возврата полученных кредитов. Это предполагает формирование единой системы управления государственным долгом. С введением в действие Бюджетного кодекса впервые на законодательном уровне прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств. Информация о долговых обязательствах Российской Федерации вносится в Государственную долговую книгу Федерации в трехдневный срок с момента возникновения обязательства. Состав, порядок и сроки представления информации установлены Правительством РФ. В государственную долговую книгу субъекта Федерации вносятся сведения об объеме его долговых обязательств (в том числе гарантий) по всем государственным заимствованиям, о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, исполнении обязательств полностью или частично, а также другая информация, содержание которой устанавливается органом исполнительной власти субъекта Федерации. В государственную муниципальную долговую книгу включаются сведения об объеме долговых обязательств муниципальных образований (в том числе гарантий), о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств и их исполнении полностью или частично, а также другая информация, устанавливаемая представительным органом местного самоуправления.
  В основу управления государственным долгом положены следующие принципы:
  - безусловность - обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед кредиторами без выставления дополнительных условий;
  - единство учета - учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти;
  - согласованность - обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;
  - снижение рисков - выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить риски кредитора;
  - оптимальность - создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;
  - гласность - предоставление достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.
  Управление внешним государственным долгом в широком смысле предполагает:
  - формирование политики в отношении внутреннего госдолга;
  - определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности;
  - определение основных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели;
  - определение приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов.
  Политика в отношении государственного долга и его верхний предел определяются законодательными органами власти, а оперативно, управление им осуществляет исполнительная власть.
  Управление внешним государственным долгом в узком смысле предполагает определение условий выпуска, обращения и погашения конкретных, государственных ценных бумаг.
  Еще более узкая трактовка управления государственным долгом предполагает регулирование состава и структуры совокупного государственного долга при его неизменной величине.
  Идеальный способ обслуживания и погашения внутреннего государственного долга - своевременный возврат полученного кредита и процентов по нему. Однако намерения заемщика не совпадают с реальными возможностями. Появляются какие-то непредвиденные обстоятельства, обусловленные экономическими, социальными или политическими трудностями. Возникает необходимость в отсрочке выплаты процентов или уплаты основной суммы долга, изменении условий займа, а иногда и полному отказу от выплат. Явным признаком долгового кризиса является серьезное нарушение графика платежей. Государство-заемщик вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга.
  Механизм регулирования государственного долга в рыночных условиях объединяется понятием «реструктуризация», т. е. основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный долг, с заменой их долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация не снимает долговой проблемы, а лишь переносит ее на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей еще более увеличивается за счет доначисленных процентов.
  В ходе проводимой реструктуризации долговых обязательств используется ограниченный набор способов ее проведения: рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация, аннулирование государственного долга.
  Рефинансирование - это погашение старой задолженности (и процентов по ней) за счет выпуска нового займа, принятия новых обязательств. Используются три способа рефинансирования госдолга: замена обязательств (с согласия их держателей) с истекшими сроками погашения на новые, по сумме эквивалентные погашаемым; досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения; размещение (продажа) новых облигаций и за счет вырученных средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения.
  Другой способ - выкуп долга. В случаях, когда государства-должники могут располагать значительными объемами финансовых резервов, можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги, что позволяет сократить общий объем госдолга. Однако мировая практика негативно относится к досрочному выкупу долгов. Это связано с тем, что выигрыш от этого получают, во-первых, наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом, и, во-вторых, нарушается принцип равенства кредиторов.
  Секъюритизация долга - переоформление государственного внутреннего долга в новые рыночные долговые инструменты денежного рынка, включая ссудные капиталы. Среди основных видов ценных бумаг, обращающихся на международных финансовых рынках, выделяются две группы: иностранные облигации, эмитируемые нерезидентами на внутреннем рынке иностранного государства, и еврооблигации - средне- и долгосрочные обязательства в евровалютах, выпускаемые на европейском рынке среди зарубежных инвесторов.
  К началу 1990-х гг. в международной практике сложилась достаточно действенная система реструктуризации внешней задолженности, предложенная для урегулирования долговых обязательств развивающихся стран министром финансов США Н. Брейди, - «план Брейди». На тот период рынки ценных бумаг развивающихся стран характеризовались весьма низкой ликвидностью - 25-40% номинала. В результате переговоров должников с кредиторами в 19901994 гг. был осуществлен выпуск облигаций Брейди на общую сумму около 100 млрд долл. Они являются государственными облигациями, эмитированными в обмен на государственный долг перед коммерческими банками. В международной практике используют следующие виды облигаций Брейди: паритетные (с уменьшенными процентами); дисконтные (с уменьшенной основной суммой долга); ступенчатые (с более низкими первоначальными ставками); долговые конверсионные (новых займов), новые долговые; процентные; капитализированные.
  Приведенные методы управления государственным долгом в своей основе базируются на переговорном процессе. Они относятся к рыночным методам управления государственным внешним долгом. Наряду с рыночными в России используют и внерыночные (административные) методы управления на основе одностороннего принятия эмитентом управленческого решения по долговым обязательствам. К административным методам относятся конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, новация, аннулирование долга.
  Конверсия - изменение доходности займов в интересах должника путем понижения процента, применения иного способа погашения долга в целях снижения расходов заемщика на погашение и обслуживание государственного долга. Наиболее распространенным видом ее является обмен на новые долговые обязательства. Технически такие операции не приводят к изменению структуры существующих обязательств и к получению новых ссуд.
  Консолидация - изменение срока действия уже размещенных займов в сторону увеличения или сокращения. Пролонгация займов имеет цель облегчения выплаты долга и предполагает увеличение сроков обращения выпущенных займов путем перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные. Как правило, она носит принудительный характер и осуществляется путем добавления процентных купонов к облигациям старых займов, срок действия которых продлевается, или путем замены облигаций старых займов на облигации нового займа. Нередко консолидация (как правило, пролонгация) совмещается с конверсией.
  Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Она может проводиться вместе с консолидацией и конверсией или без них.
  Отсрочка погашения займа заключается в том, что, как и при консолидации, односторонне отодвигаются сроки погашения займа и, кроме того, прекращается выплата доходов.
  Новация - соглашение между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора.
  Аннулирование государственного долга - отказ государства от всех обязательств. Это нерыночная мера решения долговой проблемы государства. Эта форма управления государственным долгом используется, когда меняется власть или когда государство признает себя банкротом.
  Эти формы управления государственным долгом относятся и к внутреннему, и к внешнему долгу. Однако управление внешним долгом имеет свою специфику: чрезмерный рост внешнего долга угрожает национальной безопасности страны, означает фактически ее банкротство. Управление внешним долгом должно осуществляться на стадии привлечения внешних займов, их использования и погашения.
  Управление внешним долгом на стадии на стадии привлечения внешних кредитов в России осуществляется путем установления предельных размеров внешнего долга и государственных гарантий в Законе о бюджете на соответствующий финансовый год.
  Управление использованием внешнего долга осуществляется в трех формах:
  - финансовое размещение - финансирование инвестиционных проектов и развития экономики: это самый эффективный способ размещения внешнего долга;
  - бюджетное использование - финансирование текущих бюджетных расходов и дефицита государственного бюджета, в том числе обслуживания внешнего долга;
  - смешенное бюджетно-финансовое размещение.
  Управление погашением внешнего долга предусматривает использование различных источников его погашения: бюджетных средств, золотовалютных резервов, новых заимствований, конвертации задолженности в акции предприятий.
  В целях совершенствования управления государственным долгом целесообразно, чтобы функции эмиссии государственных долговых обязательств и погашения старых выпусков, проблемы конверсии займов и прочие с этим связанные вопросы сосредоточены были в одном структурном подразделении Министерства финансов РФ (например, в Федеральном казначействе или в Департаменте ценных бумаг и финансовых рынков). Возможно, что самым оптимальным вариантом управления внутренним госдолгом стало бы создание специализированного федерального ведомства, занимающегося исключительно проблемами эмиссии государственных долговых обязательств и управлением государственного долга.
  Система управления госдолгом должна иметь два режима функционирования:
  - управление в нормальном режиме воспроизводственного процесса;
  - кризисное управление в условиях обостряющегося дефицита бюджета, спада производства, сокращения возможностей привлечения новых заимствований.
  Водораздел между этими режимами лежит в плоскости оценки ключевых составляющих государственных заимствований: накопление госдолга, система платежей, тенденции новых заимствований.
  Нормальный режим связан, во-первых, с обеспечением стабилизации долговых параметров; во-вторых, с наличием бездефицитного бюджета (нулевой первичный дефицит); в-третьих, с созданием условий для сближения усредненной реальной ставки процента по долгу и темпу прироста ВВП, прекращением роста отношений «долг - ВВП»; в-четвертых, с нормализацией процесса сокращения краткосрочных обязательств по долгу по отношению к среднесрочным и долгосрочным обязательствам.
  Кризисное управление госдолгом связано с функционированием экономики на грани дефолта (в России это наблюдалось в конце 1998 г.). Проблема долга возникает не тогда, когда он уже образуется и существует, а тогда, когда рост долга становится неуправляемым, а процесс его выплаты начинает затрудняться, оказывая давление на функционирование государства, процессы поддержания экономики страны в нормальном состоянии. В этом случае возникает необходимость решения следующих проблем:
  - общая оценка эффективности политики заимствований государством средств, особенно в связи с нарастанием напряженности в обслуживании долга;
  - определение предельно допустимых размеров государственного долга с учетом особенностей данного этапа развития экономики и предела размеров долга в связи с этими особенностями;
  - анализ и оценка методов финансирования бюджетного дефицита и возможных источников его покрытия;
  - определение направлений и мер по стабилизации размеров государственного долга;
  - оценка влияния госдолга на перспективы развития экономики страны с учетом общих трудностей реформационного процесса.
  Государственный долг представляет собой сложное экономико- финансовое образование, особый финансовый механизм, требующий использования системы методов для его регулирования. К ключевым из них можно отнести:
  - стабилизационные инструменты в государственном долге, управление динамикой долга;
  - уменьшение государственного внешнего долга;
  - реструктуризацию внешнего долга страны;
  - снижение стоимости обслуживания государственного долга. Основным методом управления госдолгом является оптимизация государственных заимствований. Данный подход выходит за рамки понятия «метод регулирования», представляя собой практически программу по оптимизации заимствований, в рамках которой осуществляется маневрирование внутренними и внешними займами.
  Оптимизационный подход касается как формирования долга, так и его обслуживания, включая следующие меры: обеспечение эквивалентности изменения текущих долгов и будущих налогов; сохранение баланса в эмиссионной деятельности и сборе налогов с процессом наращивания долга и размерами его обслуживания; реализация политики стабилизации долга в увязке с процессом инвестирования; проведение мер по трансформации политики роста долга в ограничительную политику, стабилизирующую рост долга.

Контрольные вопросы

  1. Особенности государственного кредита, его функции.
  2. Государственный долг РФ.
  3. Формы долговых обязательств.
  4. Управление внешним и внутренним государственным долгом.

 
© www.eclib.net