Экономическая библиотека

Учебники по экономике

5.1. Современный подход к формированию бюджетной политики в РФ и выбору ее приоритетов

  На протяжении 1990-х годов создавалась система государственных финансов Российской Федерации, отвечающая условиям и требованиям рыночной экономики. Бюджетная политика в этот период проводилась в крайне неблагоприятных условиях. На протяжении ряда лет низкий уровень налоговой и бюджетной дисциплины приводил к хроническому бюджетному дефициту и неполному финансированию государственных обязательств; нарастали как задолженность налогоплательщиков в бюджетную систему, так и кредиторская задолженность бюджетов всех уровней. Широкое распространение получили неденежные формы исполнения бюджета, на долю которых приходилось до четверти доходов расширенного бюджета и свыше половины доходов территориальных бюджетов.
  В середине 1990-х годов бюджеты всех уровней хронически исполнялись с дефицитом. Для расширенного бюджета дефицит лежал в диапазоне от 6 до 10 процентов ВВП. В рамках макроэкономической стабилизации монетарное финансирование дефицита было заменено долговым финансированием. Однако развитие рынка ГКО/ОФЗ создало иллюзию возможности неограниченно долго поддерживать сложившийся бюджетный дисбаланс и фактически затормозило оздоровление бюджетной политики.
  Основные усилия правительства в этот период были направлены на взыскание задолженности с крупнейших налогоплательщиков, исполнение обязательств бюджета (в том числе с использованием «денежных суррогатов» - бартера, взаимозачетов, «казначейских обязательств» и т. п.) и снижение стоимости заимствований на внутреннем рынке, где процентные ставки в отдельные периоды превышали 200% годовых. В этот период бюджетные назначения из года в год исполнялись не в полном объеме, правительство было вынуждено прибегать к секвестру принятых обязательств.
  Финансовый кризис 1998 года показал хрупкость и ненадежность сложившейся системы государственных финансов. Ухудшение внешней конъюнктуры вызвало резкое сокращение бюджетных доходов и подорвало доверие инвесторов. В результате государство оказалось не в состоянии исполнять свои расходные обязательства и проводить долговые выплаты.
  После кризиса 1998 года резко упали доходы бюджета, девальвация рубля привела к тому, что выплаты по погашению и обслуживанию внешнего долга оказались сопоставимыми с доходами федерального бюджета, а объем государственного долга достиг критического значения. При этом Правительство Российской Федерации было лишено возможности проводить заимствования, как на внутреннем, так и на внешнем рынке, международные кредитные рейтинги Российской Федерации были резко снижены всеми ведущими рейтинговыми агентствами.
  В таких кризисных стартовых условиях в начале 2000-х годов требовалась крайне осторожная и взвешенная бюджетная политика. Необходимы были кардинальные изменения в налоговой системе, новые подходы к расходованию средств, консервативная политика заимствований наряду с полным и своевременным погашением долга. Кроме того, назрела необходимость перехода на новые принципы межбюджетных отношений и установление полного контроля над финансовыми потоками в целях обеспечения прозрачности и эффективности управления бюджетом.
  На первом этапе послекризисного развития (2000-2003 гг.) усилия Правительства и Министерства финансов Российской Федерации были направлены на восстановление макроэкономической стабильности, решение долговой проблемы, защиту бюджетной системы и российской экономики в целом от непредсказуемых колебаний внешней конъюнктуры. Проведение существенно скорректированной бюджетной политики обеспечило радикальное оздоровление бюджетной системы.
  Начиная с 2000 года, федеральный и расширенный бюджет Российской Федерации ни разу не исполнялись с дефицитом. Причем сбалансированность была обеспечена без повышения налоговой нагрузки на экономику. Была достигнута договоренность с кредиторами о реструктуризации внешнего долга бывшего СССР, а долг, образовавшийся после 1 января 1991 года, обслуживался своевременно и в полном объеме. Введение в действие нового Бюджетного кодекса заложило прочные фундаментальные основы бюджетного процесса на федеральном и субфедеральном уровне. В кодексе четко регламентировались все этапы подготовки, принятия, исполнения и пересмотра законов о бюджете. Он также содержал эффективные бюджетные правила, препятствующие принятию избыточных обязательств, наращиванию бюджетного дефицита, государственного и муниципального долга. Переход к исполнению бюджетов всех уровней через систему Федерального Казначейства повысил прозрачность и подконтрольность финансовых потоков, обеспечил целевое использование бюджетных ассигнований.
  На следующем этапе были поставлены новые задачи, предполагающие переход к активной налогово-бюджетной политике, направленной на создание благоприятных условий для развития экономики, решение важнейших социальных задач, повышение эффективности государственного сектора.
  В ходе налоговой реформы была снижена налоговая нагрузка на несырьевые отрасли, с одновременным увеличением изъятия в бюджет природной ренты, образующейся при добыче полезных ископаемых. Это создало условия для диверсификации экономики и предотвращения «голландской болезни» в условиях быстрого роста цен на сырьевые товары. Были снижены ставки всех основных налогов и отменены налоги, начисляемые на всю стоимость продукции и потому наиболее сильно искажающие нормальные стимулы для производителей (в частности, дестимулирующие повышение степени обработки).
  Создание Стабилизационного фонда помогло не только застраховать бюджетную систему от негативных последствий падения цен на экспортные товары, но и обеспечило стабильность национальной валюты при быстром повышении мировых цен на углеводороды. В условиях высокого положительного сальдо торгового баланса использование механизма Стабилизационного фонда сыграло важную роль в предотвращении всплеска инфляции и стабилизации валютного курса. Проведенная впоследствии реформа Стабилизационного фонда позволила перейти от краткосрочного сглаживания расходов к долгосрочной макроэкономической стабилизации с учетом возможных колебаний мировых цен и ограниченности запасов полезных ископаемых.
  Была проведена всесторонняя реформа межбюджетных отношений, включающая четкое распределение расходных обязательств и доходов между всеми уровнями бюджетной системы, введение новой объективной методики распределения финансовой поддержки регионов, нахождение баланса между децентрализацией доходов и выравниванием бюджетной обеспеченности.
  Одной из решающих предпосылок для повышения эффективности бюджетной политики стала концентрация бюджетных ресурсов на ключевых направлениях государственной политики и структурных реформ.
  К приоритетным направлениям можно отнести, в частности, развитие человеческого капитала (здравоохранение и образование), расширение инфраструктуры, обеспечивающее как нужды населения, так и ускоренное развитие производства, укрепление судебной власти, решение проблем бедности. Успешным примером финансирования приоритетных направлений могут служить национальные проекты.
  Резкое ограничение заимствований на внутреннем рынке при почти полном отказе от внешних заимствований привели в сочетании с досрочным погашением значительной части внешнего долга из средств Стабилизационного фонда к тому, что размеры государственного долга упали до уровня около 7% ВВП, что значительно ниже, чем у большинства развитых стран и переходных экономик. Значительно снизилась нагрузка на бюджет по обслуживанию долга.
  В последние годы значительно активизировалось государственная политика поддержки экономического роста. Создан Инвестиционный фонд, Российский банк развития, опережающими темпами росли расходы на национальную экономику. Важно, что увеличение расходов сопровождалось развитием новых форм реализации государственных инвестиций. Так, все проекты, финансируемые из средств Инвестиционного фонда, осуществляются на началах государственно-частного партнерства.
  Началось использование принципов бюджетирования, ориентированного на результаты. Главная задача этого направления реформ заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета к управлению результатами за счет расширения полномочия и повышения ответственности участников бюджетного процесса в условиях четких планов на среднесрочную перспективу.
  В 2007 году был впервые разработан и принят Закон о федеральном бюджете на три года. Переход к среднесрочному бюджетному планированию позволяет повысить «целевой» характер бюджетной политики, в большей степени отразить приоритеты социально-экономического развития.
  Проведение ответственной налогово-бюджетной политики, снижение всех видов макроэкономических рисков, связанных с системой государственных финансов, привело к повышению инвестиционной привлекательности российской экономики, снижению стоимости заемного капитала, стало важным фактором ускорения развития российской экономики.
  Важнейшие задачи нового этапа бюджетной политики включают:
  - приоритет долгосрочного и среднесрочного бюджетирования, позволяющего учитывать стратегические приоритеты экономической политики;
  - повышение эффективности использования бюджетных средств, ориентацию бюджетных расходов на достижение конечных социально- экономических результатов;
  - повышение доступности и качества государственного образования и здравоохранения,
  - снижение бедности, повышение результативности социальной политики,
  - конкурсные принципы распределения бюджетных ресурсов, расширение практики привлечения негосударственных предприятий к выполнению услуг, финансируемых из государственного бюджета;
  - открытость и общедоступность информации по осуществлению расходных операций на всех уровнях бюджетной системы.
  Конечная цель бюджетной политики состоит в повышении уровня и качества жизни населения. Это подразумевает создание условий для устойчивого повышения уровня жизни и состояния здоровья граждан, их всестороннего развития, защиту их безопасности, обеспечение социальных гарантий.
  Создание условий для будущего развития - важнейшая миссия социально ответственного государства. Развитие природного и научного потенциала, конкурентоспособной системы образования, формирование инновационной среды, поддержка передовых технологий, обеспечение прав и свобод граждан, развитие демократии и гражданского общества, эффективная организация самого государства, борьба с коррупцией - необходимые предпосылки для достижения этой цели. Непосредственный вклад в ее достижение должно внести комплексное решение демографической проблемы.
  Основа для решения перечисленных проблем - высокие темпы устойчивого экономического роста, обеспечивающего создание новых рабочих мест, увеличение доходов граждан и расширение финансовых возможностей государства. Это требует, прежде всего, поддержания макроэкономической стабильности, которая играет решающую роль в формировании инвестиционной привлекательности страны. Должно быть также обеспечено безусловное выполнение государством своих обязательств независимо от колебаний внешней конъюнктуры, поддержание стабильного уровня цен и стоимости национальной валюты и устранение других макроэкономических рисков.
  Обеспечение обороноспособности и безопасности - необходимое условие для развития страны. Обеспечение суверенитета страны и поддержание одной из самых сильных армий в мире, включающей ядерную составляющую, является особенностью российского бюджета. Обеспечение высокой боеготовности вооруженных сил, их техническое переоснащение, создание мобильной армии, борьба с терроризмом, предупреждение локальных конфликтов, предотвращение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий входят в число основных приоритетов бюджетных расходов.
  Эффективность правового регулирования, способность государства принимать справедливые законы и добиваться их исполнения наряду с финансовым обеспечением являются столь же необходимым условием для достижения целей бюджетной политики. Значительный вклад вносят, в рамках законодательно установленных полномочий и ответственности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Целый ряд публичных обязательств исполняется за счет государственных внебюджетных фондов.
  Развитие общества и изменение экономической среды предъявляют все новые требования к качеству бюджетной политики. Граждане ждут от государства повышения качества образования и здравоохранения, решения проблем бедности, бизнес рассчитывает на развитие производственной инфраструктуры. Для того чтобы соответствовать этим ожиданиям, недостаточно провести определенные реформы в сфере бюджетной политики, потребуется решительное повышение качества всей бюджетной политики.
  Начиная со второй половины 2008 г., бюджетная политика России направлена на борьбу с кризисом и сохранение социально-экономической стабильности в стране.
  В бюджетном послании президента РФ поставлены следующие основные задачи бюджетной политики на 2010 год и дальнейшую перспективу:
  - обеспечить исполнение социальных обязательств;
  - ограничить размеры бюджетного дефицита;
  - перейти к режиму жесткой экономии бюджетных средств;
  - определить оптимальные формы поддержки реального сектора экономики и финансовой системы;
  - обеспечить кардинальное повышение качества предоставления гражданам государственных услуг за счет бюджетных средств;
  - усовершенствовать механизмы государственных закупок;
  - определить экономически оправданный уровень налоговой нагрузки и структуру налогов;
  - обеспечить сбалансированность расходных полномочий и ресурсов;
  - завершить формирование надежной и сбалансированной пенсионной системы;
  - определить и реализовать комплекс мер по мероприятиям, связанным с реализацией прав инвалидов.
  В. В. Путиным были обозначены следующие приоритеты бюджетной политики России на современный период развития России:
  Первым, безусловным приоритетом является выполнение обязательств перед гражданами. С этих позиций важно продолжить национальные проекты и другие программы по повышению качества жизни. Задача состоит в том, чтобы не дать кризису деморализовать общество, разрушить долгосрочные планы граждан. Принято принципиальное решение о переходе на новую страховую модель пенсионной системы, но пока нет средств. Внедрение новой модели требует больших дополнительных затрат, как со стороны бюджета, так и со стороны бизнеса, потому что фискальную нагрузку в будущем придется, конечно, увеличивать. Но в условиях кризиса необходимо не повышать, а, наоборот, уменьшать любые виды фискальной нагрузки на экономику - налоги, взносы, сборы. Однако даже в период кризиса недопустимо решать проблемы бюджета и экономики за счет стариков - наименее защищенных граждан России. Поэтому реформу пенсионной системы и существенное увеличение размера пенсий откладывать нельзя. В 2010 г введен единый порядок индексации базовой и страховой части пенсии. В реальном выражении пенсия за 2009 г. выросла минимум на 30%. Возникающий дефицит пенсионной системы будет покрыт за счет федерального бюджета и ресурсов Фонда национального благосостояния.
  Второй приоритет - решение проблем экономики, потому что, в конечном счете, именно она дает ресурсы для активной политики социального развития. В 2009 г. была ослаблена фискальная нагрузка на экономику - как в целом, так и по ключевым отраслям. Увеличена амортизационная премия с 10 до 30%, снижен налог на прибыль с 24% до 20%, введен новый, менее обременительный порядок НДС - по факту. Субъекты Федерации получили право устанавливать дифференцированную ставку налога на малый бизнес в пределах 5-15%. Уменьшены экспортные пошлины.
  Третий приоритет - активизация внутреннего спроса. Основной акцент в антикризисной политике должен быть сделан не на прямой госзаказ, а на восстановление деловой активности через субсидирование процентных ставок, развитие лизинга, поддержку потребительского кредитования. Такие механизмы уже используются на рынках сельхозтехники, легковых автомобилей, авиационных перевозок. В результате должна быть получена реальная, а не искусственная структура внутреннего спроса, который станет эффективной основой для посткризисного восстановления и последующего развития экономики.
  Четвертый приоритет - это стимулирование инноваций и структурная перестройка реального сектора. В скорректированном бюджете сохранены расходы на развитие таких ключевых отраслей, как авиа- и судостроение, космос, атомная и радиоэлектронная промышленность. Принято решение освободить от уплаты НДС импорт оборудования, аналоги которого в стране не производятся. Вместе с предоставлением госсгарантий по кредитам эта мера позволит предприятиям продолжить программы технологического обновления.
  Пятый приоритет - это создание благоприятных условий для экономического подъема, прежде всего за счет совершенствования важнейших рыночных институтов, снятия необоснованных барьеров для предпринимательской деятельности.
  Уже отменены явно избыточные полномочия органов внутренних дел по контролю за предпринимательской деятельностью. Будет сокращен перечень товаров и услуг, подлежащих обязательной сертификации. Принятые законодательные решения вводят с 1 июля текущего года серьезные ограничения на разного рода проверки. По наиболее распространенным видам деятельности вместо разрешительного устанавливается уведомительный порядок начала нового дела.
  Правительство приняло программу развития конкуренции, в Государственную Думу, внесены законопроекты, направленные на совершенствование антимонопольного регулирования.
  Шестой приоритет - построение мощной финансовой системы, на которую можно надежно опереться, развивая национальную экономику. От экстренных мер спасения банковского сектора необходимо перейти к планомерному расширению его ресурсной базы, создать условия для повышения доступности кредита, как на предприятиях, так и для самих граждан.
  Седьмой приоритет - обеспечение макроэкономической стабильности, сохранение доверия российских и иностранных инвесторов к нашей бюджетной системе.
  Образующийся в 2009 - 2010 гг. столь масштабный дефицит бюджета как сильно действующее лекарство для экономики допустимы, однако злоупотреблять им нельзя. Это может быть крайне разрушительно для всей финансовой системы, поэтому план правительства предусматривает жесткую программу по снижению дефицита до 3% ВВП уже в 2011 г. Одновременно будет продолжена и борьба с инфляцией. По расчетам Минэкономразвития, за 3 года инфляция должна быть снижена до порядка 8%.
  Очень многое зависит от эффективности региональных и местных администраций, именно на этом уровне занято наибольшее число работников бюджетной сферы. Здесь же решается большая часть вопросов образования, здравоохранения, социального обеспечения и жилищно-коммунального хозяйства, исполняются делегированные на места федеральные полномочия. В регионах уже реализуются антикризисные программы, идет серьезная корректировка бюджетов, изыскиваются резервы повышения эффективности рынков.
  Приоритетами и в регионах Российской Федерации должны стать выплата заработной платы, создание новых рабочих мест, выполнение социальных обязательств перед гражданами России.
  Следует серьезно работать над сохранением и расширением налогооблагаемой базы, а это, прежде всего, вопрос помощи малому и среднему бизнесу. Нужно создавать максимально благоприятные условия для предпринимательства. Среди возможных мер поддержки - льготная аренда, пониженные тарифы на подключение к коммунальным сетям, квоты на госзакупки для малых и средних предприятий.
  На федеральном уровне уже принят ряд решений по поддержке малого бизнеса: преференции при выкупе арендуемого недвижимого имущества, снижение платы за присоединение к электросетям, увеличение бюджетных субсидий малому бизнесу и т.д.
  Чтобы выполнить намеченные планы и при этом не допустить негативных макроэкономических последствий, потребуется максимальная осторожность при подходе к другим статьям бюджета на предстоящие годы. Нужна финансовая дисциплина и тщательное обоснование бюджетных расходов. Необходимо сделать всю бюджетную систему более эффективной и адекватной современным условиям.
  Мировой кризис еще далеко не закончился. Ситуация в глобальной экономике остается неопределенной и таит в себе немало угроз. Но, несомненно, Россия кризис преодолеет и сохранит позиции одной из крупнейших экономик мира с большим горизонтом развития и с мощным кадровым и технологическим потенциалом.

 
© www.eclib.net