Экономическая библиотека

Учебники по экономике

5.3. Основные направления совершенствования бюджетного процесса в РФ

  В процессе реформирования государственных финансов России можно выделить три последовательных этапа:
  1 этап: Реформа межбюджетных отношений (на макроуровне). Суть проведенной в 2003 - 2005 гг. реформы межбюджетных отношений заключалась в разделении уровней бюджетной системы с четким определением их доходов и расходов (обязательств) на постоянной основе. Результатом данной реформы стало расширение самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти в процессе реализации бюджетных полномочий. После законодательного разделения уровней бюджетной системы РФ и создания стимулов к проведению структурных преобразований на каждом ее уровне появились предпосылки реформирования бюджетного процесса.
  2 этап: Реформирование бюджетного процесса (на мезоуровне). Главная цель реформ бюджетного процесса - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами экономической политики.
  Суть такой реформы заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета, то есть затратами, к управлению результатами. При концепции «управления ресурсами» бюджет формируется через индексацию сложившихся расходов с детальной «раскладкой» их по статьям бюджета. При соблюдении жестких бюджетных ограничений этот метод обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектов. Но недостаток такого метода заключается в том, что ожидаемые результаты бюджетных расходов не прописываются, а управление бюджетом сводится к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
  Международные тенденции показывают, что существенно сокращается прямое финансирование из бюджета, то есть выделение средств под смету расходов. Такое расходное финансирование малоэффективно и требует больших издержек на контроль реализации сметы. Неэффективность этой системы также связана и с тенденцией завышения организациями смет с целью получить больше средств, а в конце года их израсходовать. Недостатком этой системы является и избыточное регулирование статей расходов, что связывает деятельность учреждений, лишает их возможности гибкого реагирования на изменения экономической ситуации, что ведет к снижению эффективности отдачи от вложенных средств. Преодоление указанных недостатков в международной практике связывают с переходом к иной системе выделения государственных средств и заменой финансирования затрат на финансирование программ. При внедрении финансирования под программы возникает государственный заказ на определенный социальный продукт, и заключаются договоренности на цену этого продукта, которая обосновывается сметой. Чтобы эффективно управлять ими и гибко реагировать на изменение цен на рынке, бюджетное учреждение должно быть самостоятельным. Достигнутым конечным результатом являются объемы и качество социального продукта. Такая система позволяет проводить конкурс на государственный заказ. При этом возрастает роль последующего контроля, который должен выступать в форме государственного аудита.
  В рамках реформирования бюджетного процесса осуществлялось по следующим направлениям:
  - реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;
  - выделение бюджета «действующих» и «принимаемых» обязательств;
  - совершенствование среднесрочного и финансового планирования;
  - развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
  - упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
  Внедрение программно-целевого принципа в бюджетном процессе. В рамках этого направления необходимо разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по подведомственным программам, которые нацелены на решение острых социальных и экономических проблем.
  Несмотря на принимаемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедуры и методология их разработки и реализации не полностью соответствует требованиям бюджетного планирования, ориентированного на результат. Поэтому средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, во-первых, фактически являются разновидностью дополнительного финансирования текущих функций, выполняемых министерствами и ведомствами, и, во-вторых, эти программы постоянно подвергаются изменениям, что вызвано размытостью целей и результатов программ и недостатком ответственности за их достижение. Для устранения этих недостатков необходимо внести изменения и дополнения в законодательные акты правительства, которые определяют порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ и помогают улучшить соответствующие процедуры в рамках ведомств и министерств.
  Долгосрочные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, структурных и научно-технических проектов, которые направлены на решение проблем, входящих в сферу ответственности федеральных органов государственной власти.
  В качестве основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов предлагается принять программно-целевую модель работы государственных и муниципальных органов власти, в основе которой будут лежать долгосрочные целевые программы (ДЦП). Цель программы - повышение эффективности деятельности государственных органов по обеспечению потребностей граждан в госуслугах, повышению их доступности и качества. Опробовать программно-целевой принцип Минфин России планирует при подготовке бюджета на 2011 год, а бюджет на 2012 год и на период до 2014 года уже полностью готовить по новой методике.
  Федеральным ведомствам будет предложено разрабатывать ДЦП исходя из целей Стратегии-2020. У каждого министерства будет как минимум по одной ДЦП. Инструментом ДЦП станут ведомственные целевые программы (ВЦП), у каждой из которых будет куратор из министерства, агентства или службы. На переходном этапе (два-три года) в состав ДЦП могут включаться ныне действующие федеральные целевые программы (ФЦП). Интересной идеей программы является «электронный бюджет». Доступ к нему будет у всех пользователей Интернета, что позволит реализовать идею общественного контроля за распоряжением государственными и муниципальными деньгами.
  Бюджетные деньги главные распорядители бюджетных средств (министерства и ведомства) станут получать исключительно под разработанные программы. Эффективность реализации ДЦП и ФЦП будут проверять ежегодно. Если целевые показатели не будут достигнуты, программу будут корректировать или отменять.
  Как утверждает директор Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России А. М. Лавров, «бюджет - лишь один из инструментов достижения целей государственной политики. Чтобы обеспечить эффективность бюджетных расходов, необходимо, во-первых, четко определить эти цели, а во-вторых, увязать в рамках ДЦП бюджетные расходы с другими инструментами - регулятивными мерами, осуществлением контроля, налоговыми льготами. Это значит, что нужно усиливать политическую направленность бюджета, в том числе упрощать его структуру».
  Сейчас на долю программных расходов (ФЦП, нацпроекты) приходится около 15% бюджетных расходов, долгосрочными же программами будут охвачены почти 100%, кроме расходов, которые обеспечивают деятельность государства в целом. Порядок формирования и реализации ДЦП еще предстоит принять. Проект программы в настоящее время разослан по министерствам и ведомствам для обсуждения и согласования, затем будет направлен в Правительство РФ.
  В настоящее время бюджет строится исходя из выполняемых ведомствами функций, вся структура бюджетных расходов воспроизводится из года в год. В программном бюджете все затраты расписаны под конкретные и измеримые цели и задачи и ведомство будет отвечать не за то, как освоило деньги, а за то, каких результатов достигло. В России уже есть несколько регионов, которые перешли на формирование бюджета по результатам, например, Тверская и Тюменская области.
  Среди основных шагов по повышению эффективности государственного управления необходимо отметить внедрение в практику субъектов бюджетного планирования Докладов о результатах и основных направлениях деятельности.
  3 этап. Реструктуризация сети бюджетных учреждений (на микроуровне).
  Суть этой реформы - сократить государственный сектор и одновременно повысить его эффективность. Сокращение государственного сектора должно происходить за счет перехода части бюджетных организаций в частный сектор на добровольной основе при поэтапном сокращении бюджетной составляющей их финансирования. Это, прежде всего, касается отраслей социальной сферы, в особенности образования, здравоохранения. Такие организации участвуют на конкурсной основе в распределении бюджетных средств и несут полную ответственность по своим обязательствам.
  Один из наиболее универсальных рыночных механизмов в других странах, который находит все большее распространение в бюджетной сфере, - это привлечение к оказанию государственных услуг на контрактной основе исполнителей, не являющихся государственными учреждениями.
  Бюджетная реформа распространилась на региональный и муниципальный уровень. В субъектах РФ создаются специальные комиссии по повышению эффективности использования бюджетных средств, одобряются планы мероприятий по переходу на программно-целевое финансирование бюджета, внедряются принципы среднесрочного бюджетного планирования, утверждаются новые порядки подготовки и реализации региональных бюджетных программ, в бюджетный процесс включаются процедуры подготовки докладов и результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. В целом следует отметить тенденции к росту активности региональных властей по внедрению основных новаций бюджетного планирования, ориентированного на результат.
  Подведем итоги реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг.
  В таблице 3 подведены основные итоги выполнения плана мероприятий по реализации Концепции.
  Реализация данной концепции привела к изменению бюджетного процесса в РФ (табл. 4).
  Среди результатов бюджетной реформы в РФ следует отметить не только изменения в бюджетном законодательстве, но и накопленный опыт по использованию основных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.
  В настоящее время среди элементов бюджетирования, направленного на результат, в России действуют следующие: доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, федеральные и ведомственные федеральные программы, реестр расходных обязательств РФ, обоснование бюджетных ассигнований.
  Одним из ключевых элементов такого бюджетирования являются доклады о результатах и основных направлениях деятельности. В настоящее время министерствами и федеральными службами подготовлены доклады на 2010-2012 гг., однако по истечении более шести лет с начала реформы правительство по-прежнему полагает, что доклады о результатах, а также сводный доклад пока не стали реальным инструментом взаимоувязки целей и приоритетов с финансовыми ресурсами. Значительная часть целей, указанных в докладах, не достигнута или достигнута не в полной мере.

Таблица 3. Выполнение плана мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг.

Таблица 3. Выполнение плана мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг.

  Бюджетная реформа, проводимая в 2006-2008 гг., затрагивала лишь этап составления бюджета. Поэтому на современном этапе реформу бюджетного процесса в РФ нельзя считать завершенной. Бюджетирование, ориентированное на результат, должно охватывать и другие стадии бюджетного процесса, а именно: исполнение бюджета в соответствии с требованиями такого бюджетирования, учет и мониторинг достижения результатов, представление отчетности и проведение надлежащего финансового аудита.
  Так, одним из ключевых направлений реформирования бюджетного процесса является повышение качества финансового менеджмента среди органов государственной власти РФ. Минфином РФ в целях реализации данного направления бюджетной реформы издан приказ №123н «О порядке проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета».
  Одним из главных направлений реформирования бюджетного процесса должно было стать совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, а также более тесная увязка бюджетного планирования с прогнозом социально-экономического развития, долгосрочными целевыми программами. Приходится признать, что применение программно-целевого планирования до сих пор ограничивается только разработкой и реализацией федеральных целевых программ. Но подход к разработке и реализации данных программ практически остался без изменения. Правительством не приняты соответствующие документы, определяющие порядок формирования, реализации и проведения оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ, срок принятия которых был установлен еще в 2007 году. Эффективность реализации программ оценивается с помощью комплексного анализа параметров выполнения ФЦП. На основе данной оценки Минэкономразвития России в I квартале 2009 года реализация только пяти программ признана эффективной, по 34 программам отмечена средняя эффективность реализации, по 14 программам оценка эффективности не произведена, так как не было начато финансирование программ из всех источников финансирования.

Таблица 4. Основные итоги реформы бюджетного процесса в РФ в 2004-2007 гг.

Таблица 4. Основные итоги реформы бюджетного процесса в РФ в 2004-2007 гг.

Окончание табл. 4

Окончание табл. 4

  В рамках проводимой бюджетной реформы были сформированы новые подходы к финансированию бюджетных инвестиций, направляемых на повышение самостоятельности и ответственности регионов и главных распорядителей бюджетных средств в вопросах формирования и исполнения инвестиционной политики. Но практика реализации государственной политики в области бюджетных инвестиций в последние годы показала, что имеется ряд существенных недостатков в сфере принятия и реализации как федеральных целевых программ, так и Федеральной адресной инвестиционной программы.
  Значительно затруднена процедура прохождения документов в федеральных органах из-за большого количества инстанций, с которыми они должны быть согласованы. Наличие административных барьеров увеличивает сроки согласования и утверждения проектно-сметной документации по объектам, включенным в ФАИП и ФЦП. Существенным недостатком является несвоевременное открытие бюджетного финансирования на реализацию запланированных мероприятий, а также неравномерность поступления средств на эти цели в течение финансового года.
  Недостаточно обеспечено участие субъектов Российской Федерации в формировании перечня строек и объектов, что не позволяет в полной мере учесть интересы и приоритеты регионов. Имеет место и несвоевременное доведение до субъектов Российской Федерации информации о разработке ФЦП и ФАИП, а также отсутствие четкой схемы подачи необходимых документов в федеральные ведомства. Это ведет к тому, что регионы направляют свои бюджетные заявки с опозданием либо неправильно оформленные.
  Программно-целевое планирование должно стать в самое ближайшее время основой всего бюджетного планирования. Для этого необходимо принять меры к ускорению внедрения программно-целевого принципа бюджетного планирования на основе формирования долгосрочных целевых программ в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах.
  Совершенствование и расширение сферы применения программно- целевых методов бюджетного планирования предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов. Однако до сих пор не создана система полноценного мониторинга эффективности бюджетных ассигнований, не разработаны и законодательно не утверждены оценочные показатели. Требуется ускорить работу в этом направлении с тем, чтобы распределять бюджетные ресурсы только в прямой зависимости от достижения конкретных результатов.
  Оценка эффективности должна производиться по всем бюджетным ассигнованиям, в том числе передаваемым в уставные капиталы акционерных обществ (включая институты развития) и государственным корпорациям. По данным Счетной палаты, в 2008-2009 годах имела место определенная несбалансированность между свободными денежными средствами, которыми располагали государственные корпорации, и реальными потребностями в их использовании. Недопустима ситуация, когда бюджетные средства не используются корпорациями по целевому назначению и находятся на депозитных счетах в коммерческих банках.
  Одним из важнейших условий экономического роста и повышения эффективности использования бюджетных средств является ускорение процесса реструктуризации бюджетного сектора. Действующий в большинстве случаев механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджетного учреждения. Возможность распоряжаться внебюджетными доходами создает заинтересованность бюджетных учреждений в предоставлении платных услуг, но снижает их интерес в качественном осуществлении своей основной деятельности. Следствием этого является снижение объемов и качества предоставления государственных (муниципальных) услуг.
  Большинство бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги, способны функционировать в рыночных условиях. Но в настоящее время многие из них не спешат стать автономными учреждениями. Поэтому необходимо создать условия и стимулы для бюджетных учреждений в целях преобразования их в автономные.
  Кроме того, процесс реорганизации идет недостаточно быстро, поскольку Правительством Российской Федерации не принят ряд постановлений по реализации Федерального закона «Об автономных организациях», который был принят еще в 2006 году.
  При дальнейшем развитии эффективного бюджетного планирования возрастает роль государственного финансового контроля. Однако до сих пор правительство не внесло обещанных изменений в главу Бюджетного кодекса РФ, устанавливающую основы государственного финансового контроля. Система государственного контроля за использованием бюджетных средств должна предусматривать обязательную оценку деятельности должностных лиц, ответственных за принимаемые решения по планированию и рациональному использованию бюджетных средств.
  Кроме того, не создана современная методическая база среднесрочного прогнозирования социально-экономического развития страны, необходимая для повышения качества бюджетного планирования.
  Одним из направлений дальнейшего осуществления бюджетной реформы следует считать удлинение горизонта планирования. Так, Минфином РФ подготовлен проект бюджетной стратегии РФ на период до 2023 г., основное внимание в нем уделено проблемам бюджетной устойчивости и долгосрочного планирования, а также мерам по обеспечению долгосрочной сбалансированности бюджета.
  В рамках развития программы повышения эффективности бюджетных расходов на февральском расширенном заседании Коллегии Федерального казначейства была обозначена необходимость создания единой информационной системы управления публичными финансами. В связи с этим Федеральное казначейство уделяет большое внимание развитию электронного документооборота Федерального казначейства с участниками бюджетного процесса. В настоящее время систему электронного документооборота Федерального казначейства используют более 75 тыс. главных распорядителей, распорядителей, получателей бюджетных средств, администраторов поступлений и финансовых органов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, что составляет около 30% общего числа участников бюджетного процесса. Из них на федеральном уровне используют систему электронного документооборота 63% участников бюджетного процесса, на уровне бюджетов субъектов - 47% и 29% - на уровне местных бюджетов. Видно, что у электронного документооборота в Федеральном казначействе есть значительный потенциал роста. В органах Федерального казначейства в свою очередь созданы все условия для бесплатного подключения любого участника бюджетного процесса к системе электронного документооборота Федерального казначейства.
  Следует особо отметить, что в Порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов, утвержденном приказом Федерального казначейства от 10.10.08 г. №8н и вступающем в силу с 1 января 2009 г., явно указано, что «информационный обмен между участниками бюджетного процесса и Федеральным казначейством или органами Федерального казначейства осуществляется в электронном виде с применением средств электронной цифровой подписи», бумажный документооборот возможен только в случае отсутствия технической возможности информационного обмена в электронном виде. В связи с этим в настоящее время внедряется новый программный продукт публично-правовых образований (ППО).
  К февралю 2010 г. Минфином была разработана «Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года», которая впоследствии была утверждена как основа для новой долгосрочной стратегии правительства России. Документ должен к осени 2010 г. привести к новой бюджетной революции - определению Минфином правил игры в правительстве на период до 2020 г.
  Программа состоит из трех частей: общей описательной части, таблицы плана мероприятий и предложений по повышению эффективности бюджетных расходов по направлениям госполитики. Основной целью бюджетной реформы Алексей Кудрин в документах Минфина называет «внедрение программно- целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления». Но федеральные органы власти и Счетная палата предложения Минфина восприняли как превышение полномочий Минфина. Так, Минэкономики указывает на противоречия между названием программы и «предложенными мерами». В материалах Счетной палаты немедля отмечено: программа затрагивает полномочия «Федерального собрания, Совета безопасности, Счетной палаты, Минэкономики, Росимущества и расширяет компетенцию Минфина».
  В документах Минфина предлагается ввести новое понятие для бюджетного процесса - «государственная программа» (ГП). Меняется и конструкция госинвестиций, которые сегодня осуществляются через федеральные целевые программы (ФЦП) и федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП). Минфин заявил, что ГП по объемам должны превышать ФЦП и ФАИП, поглотить их и «охватывать большую часть расходов федерального бюджета». На первом этапе ФЦП и ФАИП, утвержденные до 1 января 2011 года, попадут в ГП в качестве подпрограмм. Сама необходимость формирования госпрограммы должна формулироваться Правительством РФ в ОНДП - существование и роль «Основных направлений» предполагается учесть в Бюджетном кодексе. Главное в идеологии госпрограмм - то, что они, в отличие от ФЦП, не являются сметой на расходование определенной суммы бюджетных средств - ГП более гибки в вопросах того, сколько средств необходимо для реализации промежуточных целей, и более жестки в вопросах отчетности по достижению таких целей.
  Новшества предлагается вводить стремительно, исходя из того, что «федеральный бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов должен стать первым федеральным бюджетом, составленным, утвержденным и исполненным в программном формате». На переходный период Минфин отводит только 2011 год, в течение которого собирается изменить бюджетную классификацию расходов. В результате Минфин предлагает охватить государственными программами «все сферы деятельности органов исполнительной власти», с конкретным указанием ответственного за реализацию госпрограммы ведомства. Переход на новые принципы бюджетного планирования сопровождают детали, в корне меняющие нынешнюю бюджетную конструкцию. Так, предлагается вернуть ограничение по дефициту федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов на уровне 1% ВВП. Сами нефтегазовые доходы рекомендовано использовать не ранее 2015 года. Перечень госпрограмм и их исполнителей предполагается определить уже в мае 2010 года.
  Кроме того, Минфин предлагает не привязывать бюджет к параметрам ВВП и инфляции, исключить эти параметры из Бюджетного кодекса вместе с требованием «по обязательному внесению изменений в случае получения дополнительных доходов». Минфин намерен отказаться и от обязательной индексации расходов, «прежде всего публичных нормативных обязательств по уровню прогнозируемой инфляции». Исключение предусматривается только для социальных пособий. Отдельно Минфин собирается оптимизировать налоговую систему - ввести законодательный запрет на льготы по региональным и местным налогам, установленные федеральными законами. Еще одно предложение Минфина - «повысить потенциал имущественных налогов и земельного налога, а также ускорить введение налога на недвижимость». Сами региональные бюджеты также должны подвергнуться серьезной перестройке - например, Минфин собирается консолидировать и субсидии регионам в рамках тех же государственных программ.
  Чтобы такая бюджетная конструкция не «размывалась» ставшими традиционными поправками к закону о бюджете, Минфин собирается установить количественное ограничение на пересмотр бюджета. Новые правила предлагается зафиксировать до 2020 г. включительно: в сентябре 2010 г., предлагает Минфин, правительство должно принять долгосрочные бюджетную стратегию и финансовый план на этот срок. Порядок разработки плана предполагается определить в июне 2010 г.

Контрольные вопросы

  1. Приоритеты бюджетной политики России на современном этапе развития государства.
  2. Основные итоги реализации бюджетной политики России.
  3. Содержание и этапы бюджетной реформы в России.
  4. Перспективные направления развития бюджетной политики России.

 
© www.eclib.net